En dræberagurk går til bekendelse

Efter Tjernobyl-ulykken er a-kraften blivet dæmoniseret i befolkningen i en grad, som gør rationelle beslutninger om energipolitikken nærmest umulige. Ill. fra computerspil med Tjernobyl-tema

Tyskland påtænker at indstille landets brug af atomkraft. Oven på katastrofen i Japan er det forståeligt, at energipolitiske beslutninger om brug af a-kraft tages op til revision, men der rejser sig et væsentligt spørgsmål, når så drastiske ændringer i den (energi)politiske kurs opstår. Er det til gavn for samfundet, når politiske beslutninger ikke længere baseres på rationelle risk/benefit-beregninger, men i stigende grad bliver drevet af befolkningens frygt og usikkerhed?

Indtil for nylig var det ikke kun vindindustrien, som havde god vind i møllerne som følge af agendaen om den globale opvarmning og koblingen mellem energi- og klimapolitik. Også a-kraften fik fornyet kog i kedlerne. Skeptikerne blev mindre skeptiske i takt med, at billedet af alternativet blev malet stadig mere kulsort. Men med atomkatastrofen i Japan er vi ikke blot tilbage til status quo – befolkningens opbakning til a-kraft er i en række lande på et historisk lavpunkt. Læs nærmere herom i Asger Liebst' artikel om a-kraft som brand.

Henne hos Thise er man meget bange for a-kraftaffald. Så er det blodig alvor

Også i Danmark har vi fået vores egen sag om a-kraft, hvor beslutningen om at deponere atomaffald fra Risø kom på et ubelejligt tidspunkt. Selv om mængden af det lavradioaktive affald er relativt lille og risikoen nærmest forsvindende, skorter det ikke på borgmestre og lokale erhvervsledere, der står i kø for at takke nej. Blandt andre har bestyreren fra Thises økologiske mejeri argumenteret for det problematiske i at skulle eksportere økologiske mejeriprodukter fra et område, der anvendes som depot for radioaktivt affald.

Vi drukner i risici

Både beslutningen i Tyskland og vores egen beskedne problemer med a-kraft peger på et generelt problem, når det handler om at håndtere overordnede samfundsmæssige risici: Flere og flere samfundsanliggender defineres ud fra risici. Enten af protestorganisationer, ngo’er og kritiske borgergrupper, af virksomheder, der lever af at levere sikkerhedsløsninger eller af politikere, der ikke kan finde andre legitime argumenter for deres regulering af samfundet.

Årsagen er simpel. Den legitime regeringsmagt står og falder med, at man kan tilvejebringe sikkerhed for befolkningen. Problemet er politisk set blot, at det samtidig er nødvendigt at tage risici for at optimere den samfundsmæssige værdiskabelse. Den politiske regulering af samfundet skal på den ene side garantere borgernes sikkerhed og på den anden side tilgodese behovet for at tage risici. Det er en svær balancekunst, især da øgede risici betyder, at man må leve med usikkerheden om både velkendte og ukendte, negative konsekvenser.

Kogalskaben viste især, at selve risikohåndteringen er risikabel og flytter fokus fra reelle farer til spin

Risikohåndteringen er i sig selv blevet en risikabel affære

Ifølge Luhmann er eller i hvert fald var risikobegrebet et slags Columbusæg. I kraft af sin forankring i sandsynlighedsbegrebets rationalitet indebærer risikobegrebet, at beslutningstageren (i princippet) har ret, selv når det går galt. De eventuelle negative konsekvenser af risikobeslutninger inkorporeres i sandsynlighedskalkulen og kan ud fra en rationel nytteoptimeringslogik accepteres. Men med skandaler som kogalskab og en masse lignende sager primært fra fødevarebranchen er befolkningens tillid til politikerne næsten fuldstændigt eroderet, og også tilliden til de videnskabelige eksperter har lidt et alvorligt knæk. Tilbage står, at risikohåndteringen i sig selv er blevet en risikabel affære.

Politikernes risikohåndtering kommer derfor i stigende grad til at handle om risikohåndteringens risici. Og den handler mere om politisk legitimitet end om de reelle risici, som befolkningen lever med. Det samme gør sig gældende i erhvervslivet, hvor de fleste risici bliver taget – under myndighedernes mere eller mindre vellykkede kontrol. For fødevarevirksomheden er det f.eks. en mindre alvorlig risiko, at forbrugere er blevet forgiftede af maden (den egentlige risiko) i forhold til den meget alvorlige risiko, at medierne bruger hændelsen som et element i en skandalesag (omdømmerisikoen). Det har vi senest set i sagen om de forgiftede grøntsager fra Tyskland, hvor spillet om at placere ansvaret (så langt væk fra sig selv som muligt) har haft en høj prioritet blandt potentielt involverede nationer og brancher.

Risikohåndteringens selvskabte risici

Henry Rothstein fra London School of Economics har i flere sammenhænge argumenteret overbevisende for, at risikoforskningen bør skelne mellem samfundsmæssige risici (societal risks) og institutionelle risici (institutional risks). Dette skel har visse ligheder med, hvad man i et systemteoretisk perspektiv kan beskrive som forskellen mellem 1. ordens risici (risikoen som den umiddelbart tager sig ud for beslutningstageren) og 2. ordens risici (risikobeslutningen som den tager sig ud, når beslutningstageren, eller andre aktører, ser den fra et andet perspektiv, f.eks. perspektivet fra dem, der evt. utilsigtet må leve med de negative konsekvenser).

Der ligger i selve risikobegrebets definition et element af usikkerhed. Men i 2. ordensrisici bliver dette element af usikkerhed voldsomt forøget, fordi beslutningstageren ikke blot skal forholde sig til sin egen usikkerhed, men også alle andres. Det er i denne nødvendighed af at forholde sig til andres usikkerhed, at hele det teoretiske felt omkring risikoforståelse og risikokommunikation er opstået.

40 års nytteløs risikokommunikation?

Det teoretiske og empiriske arbejde i dette felt har ført til mange indsigter omkring lægfolks risikoforståelser, men som en af de førende eksperter i risikokommunikation, Baruch Fischhoff i 1995 skrev i forskningstidsskriftet Risk Analysis, har det ikke altid ført til vellykket risikokommunikation. I artiklen gennemgik Fischhoff otte stadier i de dengang seneste 20 års risikokommunikation, som har forløbet nogenlunde således:

All we have to do is get the numbers right
All we have to do is tell them the numbers
All we have to do is explain what we mean by the numbers
All we have to do is show them that they’ve accepted similar risks
All we have to do is show them that it’s a good deal for them
All we have to do is treat them nice
All we have to do is make them partners
All of the above

Kilde: Baruch Fischhoff: Risk Perception and Communication Unplugged: Twenty Years of Process, Risk Analysis, Vol. 15, No. 2. 1995

Fra et kommunikationsteoretisk perspektiv er det ikke svært at se parallellen til den generelle udvikling inden for kommunikationsfeltet: Fra tavshed over envejskommunikation hen imod stigende fokus på modtagerens præmisser, som kulminerer i forskellige mere eller mindre deliberative former for dialog og modtagerinddragelse. De erfaringer, som er blevet gjort i løbet af de otte stadier, har ofte været dyrekøbte, men hvad værre er: De har trods lanceringen af en række ofte overbevisende og teoretisk såvel som empirisk set velfunderede modeller ikke ført til en større accept af samfundsmæssige risici. Tværtimod synes udviklingen til stadighed at gå den modsatte vej. I et stadigt sikrere samfund bliver vi mere og mere frygtsomme.

Borgerinddragelsens hykleri

I langt de fleste studier af samfundsmæssige risici som a-kraft, gensplejsede fødevarer og global opvarmning skelnes mellem lægfolks mere eller mindre irrationelle holdninger til risici på den ene side og eksperternes mere fornuftsbetonede betragtninger på den anden side. Mellem de to poler finder vi politikerne, som regulerer samfundets risici – og som af hensyn til deres egen politiske sikkerhed kan blive nødt til at lytte mere til befolkningen end til eksperterne.

Men når vi oplever den politiske lydhørhed over for befolkningens bekymring, er det er altså ikke primært for at reducere samfundsmæssige (1. ordens) risici, men snarere for at reducere de institutionelle (2.ordens) risici. Det er i den sammenhæng vi finder tiltag som konsensuskonferencer, borgerinddragelse og tiltag forøget transparens.

Paradoksalt nok viser mange empiriske studier, at gennemsigtighed og dialog sjældent fører til bedre risikoregulering. Disse tiltag kan nok give folk en følelse af at blive informeret og hørt, hvilket kan være nødvendigt for at legitimere selve risikohåndteringen. Men øget transparens kan også blive kontraproduktiv, når folk ikke forstår informationerne og bliver unødigt skræmte, f.eks. holder op med at tage livsvigtig medicin.

Det samme gælder dialog, hvor det ofte er svært at samle et repræsentativt udsnit af befolkningen. De borgerinddragede borgere ender ofte med at bestå af arbejdsløse, venstreorienterede kvinder, som møder op for at lufte deres utilfredshed. Dette er naturligvis en lettere karikeret beskrivelse, men problemet er reelt: Beslutningstagerne får alt for ofte et dyrekøbt og elendigt beslutningsgrundlag på baggrund af borgerinddragende initiativer. Tilsvarende konfronteres offentligheden med det politiske hykleri, når de nok er blevet hørt – men sjældent bliver lyttet til.

Er folk virkelig så dumme?

Forskningen i risikokommunikation har trods årtiers anstrengelser stadig ikke fundet en holdbar løsning på det generelle samfundsproblem, at lægfolk vægrer sig ved at acceptere de risici, som de ifølge de rationelle eksperter burde acceptere. En forklaring kunne være, at dikotomien mellem de kloge eksperter og den dumme befolkning ikke er holdbar. Det mener en række sociologer anført af Brian Wynne og Alan Irwin.

Andre, med Ulrich Bech i spidsen, mener at vi lever i et risikosamfund, hvor de risici, vi udsættes for, er af en anderledes karakter end de traditionelle risici, som vi oplevede i industrisamfundet. Men langt de fleste, primært kognitive psykologer forankret i det psykometriske paradigme, holder fast i ekspert/lægfolk-dikotomien.

Henry Rothsteins tilgang til risikobegrebet er i denne sammenhæng både interessant og lovende. Sociologernes forsøg på at ophæve skellet mellem eksperter og lægfolk får ofte karakter af ren ideologi, og de empiriske resultater er sparsomme. Ulrich Bechs tese om et risikosamfund kan næppe heller holde for en empirisk test og er også gennemsyret i ideologi. De kognitive psykologer i det psykometriske paradigme har derimod efter min bedste vurdering fat et centralt empirisk faktum: Der er i mange tilfælde forskel på eksperter og lægfolks holdninger til samfundsmæssige risici. Men hvor de kognitive psykologer (ikke overraskende) peger på kognitive mangler hos lægfolk som årsagsforklaring, peger Rothstein på institutionelle faktorer.

Det er samfundets skyld

Som befolkning rammes vi af og forsikres imod samfundsmæssige (1. ordens) risici. I takt med at flere og flere samfundsanliggender defineres som risikoforhold, rammes disse risici af den generelle politiske inflation, hvor der loves, forsikres og kontrolleres mere og mere. Dette fordi politikere (og de risikoproducerende aktører i fx erhvervslivet) oplever et stigende behov for at forsikre sig imod de institutionelle (2. ordens) risici, som er relateret til selve risikohåndteringen.

For Ulrich Bech er problemet, at vi som samfund står over for en ny type risici, som er usynlige og ikke kan begribes ud fra lægfolks almindelige sunde fornuft, f.eks. radioaktiv stråling fra a-kraft. Rothstein ser snarere det nye i risikohåndteringens omsiggribende karakter, som især er blevet systematiseret inden for rammerne af New Public Management. Med afsæt i sociologen Norbert Elias' begreb om staten som en survival unit mener jeg, at risikohåndteringens risici altid har været latent til stede. Norbert Elias definerer en survival unit (også omtalt som ’attack and defense unit’), som en social enhed, vi alle fødes ind i, og som tilgodeser behovet for medlemmernes sikkerhed og mulighed for materiel reproduktion. Denne survival unit er ikke opstået som følge af statsdannelser, men har altid været til stede, så længe mennesker har levet sammen i sociale fællesskaber. Dvs. at risikohåndteringen som en balancegang mellem hensynet til sikkerhed og til materiel reproduktion altid har udgjort en selvstændig og distinkt risiko for beslutningstagerne i enhver gruppe – det være sig stammesamfund eller nationalstat.

Risikohåndtering gør os bange

Men hvor vi som samfund op igennem industrialiseringen har oplevet en velstandsforøgelse, som relativt nemt har kunnet legitimere de samfundsmæssige risici, der blev truffet, bliver risikobeslutningernes legitime grundlag oftere og oftere anfægtet af en kritisk offentlighed. Det resulterer så i, at beslutningstagerne fokuserer på at levere ’skudsikre’ risikohåndteringssystemer. Det beskytter beslutningstagerne imod 2. ordens risici, men ikke nødvendigvis befolkningen imod 1. ordens risici. Ofte viser alt for rigide risikohåndteringssystemer sig at være direkte kontraproduktive, hvorved den reelle samfundsmæssige risiko faktisk forøges.

Ikke desto mindre må vi holde fast i, at verden faktisk er et sikrere og bedre sted at leve nu end nogensinde før. Men der er gået inflation i den samfundsmæssige forsikring. Vi forsikres imod alt, men oplever samtidig, at forsikringerne ofte ikke holder vand. Så gennemskuer vi hykleriet, men kan i reglen ikke gøre andet ved det end at deltage i den samfundsmæssige pseudo-renselse, som finder sted, når vi finder en passe syndebuk for agurkesager, finanskriser og atomkatastrofer. Vi er hensat til at stole på folk, vi dybest set ikke stoler på, hvis hykleri vi kan gennemskue, men ikke kan gøre noget ved. I sidste ende peger det på, at selve risikohåndteringen paradoksalt nok bidrager til den øgede ængstelse.

Dræberagurkerne var ikke danske og slet ikke agurker. Lettelsen breder sig – hvilket blot viser, hvor blind og labil frygten er

Risikokommunikationen går agurk

Kan risikokommunikation overhovedet løse det problem? Sandsynligvis ikke. Dialog, borgerinddragelse, oplysning og transparens kan uden tvivl skabe gode resultater i enkeltstående tilfælde – når virkemidlerne bruges rigtigt. Men alt for ofte bruges disse redskaber til at legitimere risikohåndteringen frem for at skabe accept af de reelle risici. Dermed fortsætter den negative spiral. Det gælder lige fra langsigtede og globale energipolitiske beslutninger til den aktuelle og hjemlige agurketids historier om danske dræberagurker. De var heldigvis alligevel ikke danske (og sandsynligvis slet ikke agurker), men ikke desto mindre dræbende. Og at lettelsen over det første nærmest kan overskygge tragedien ved det sidste, vidner om at vi lever i en tid, hvor de samfundsmæssige beslutningsprocesser er styret af risikohåndteringens selvskabte risici.

Læs mere

Beck, U. 2004. Risikosamfundet. På vej mod en ny modernitet. København: Gyldendal

Elias, N. 1978. What is sociology? New York: Columbia University Press

Fischhoff, B. 1995. Risk Perception and Communication Unplugged: Twenty Years of Process. Risk Analysis 15, no. 2: 137-145.

Irwin, A. and B. Wynne (eds). 1996. Misunderstanding science?: the public reconstruction of science and technology. Cambridge, Cambridge University Press.

Kaspersen, LB, Gabriel, N. 2008. The importance of survival units for Norbert Elias's figurational perspective. Sociological Review 56 ( 3): 370-387

Löfstedt, R. E. 2009. Risk Communication and Management in the 21st Century. In The Earthscan Reader on Risk, eds. R. E. Löfstedt and Å. Boholm, 169-180. London: Earthscan.

Merkelsen, H. 2011. Risk communication and citizen engagement: what to expect from dialogue. Journal of Risk Research, DOI:10.1080/13669877.2011.553731

Rothstein, H. 2006. The institutional origins of risk: A new agenda for risk research. Health, Risk

& Society,8: 3, 215-221

Slovic, P. 2000. The Perception of Risk. London: Earthscan

---

Bliv opdateret med artikler, debat og stillingsopslag i Kforums nyhedsbrev hver uge – tilmeld dig her. Det er gratis.