I Forlaget Børsens serie Offentlige Ledelse, er netop udkommet en ny bog om strukturreformen skrevet af lektor ved Institut for Samfundsvidenskab og Erhvervsøkonomi, RUC, John Storm Pedersen.

Bogens titel er ”Nye Rammer – offentlig opgaveløsning under og efter strukturreformen” og den fokuserer især på hvilke udfor-dringer offentlige ledere står over for i forbindelse med gennemførelsen af strukturreformen.

John Storm Pedersen analyserer udfordringerne og sætter dem ind i en større samfundsmæssig sammenhæng. Derved bliver bogen ikke kun interessant som analyse af den kommende strukturreform. Den er også relevant fordi, den sætter forkus på de generelle samfundsmæssige udviklingstræk, som offentlige ledere må forstå og aktivt forholde sig til, hvis de vil kunne indfri forventningerne til den offentlige sektor fremover.

Strukturreformens succeskriterier
John Storm Pedersen gennemgår på baggrund af en analyse af strukturkommissionens betænkning og regeringens aftale med Dansk Folkeparti 21 succeskriterier, som strukturreformen skal forsøge at realisere. Han inddeler succeskriterierne i tre hovedkatagorier:

·Driftsøkonomisk effektivitet, der kort sagt handler om ”mere for pengene”, flere ydelser for færre skattekroner og øget konkurrence mm.
·Borgernes ønsker og behov som brugere, der bl.a. handler om flere valgmuligheder, at opgaverne skal løses så tæt på borgerne som muligt, direkte brugerindflydelse og at borgerne skal have de ydelser, de har krav på mm.
·Borgerne, samfundets og offentlighedens forventninger, der bl.a. handler om demokratisk kontrol, synlighed, borgernes retsstilling mm.

Pointen er at succeskriterierne ikke er statiske. De forandrer sig. Der bliver, set over tid, knyttet stadigt flere, hyppigt skiftende og ofte modstridende succeskritier til den offentlige opgaveløsning. Og det mærker de offentlige ledere. De befinder sig nemlig i et permanent krydspres i forhold til de mange succeskriterier og forventninger til løsningen af de politisk besluttede opgaver.

Den kommende strukturreform vil ifølge John Storm Pedersen understøtte og udbygge denne udvikling.

Mere komplekse ydelser
John Storm Pedersen gennemgår derefter fire grundvilkår for den offentlige opgaveløsning.

1. Stadig mere komplekse ydelser og varer. Udviklingen i samfundet har medført at kravene til de enkelte varer og ydelser bliver stadig mere komplekse. Her er det ifølge John Storm Pedersen vigtigt at forstå at gamle krav ikke blot erstattes med nye, men akkumuleres over tid. De nye krav kommer til med stadig kortere tidsintervaller og forventningerne til opgaveløsningen vil stige.

2. Stadig hyppigere ændringer i opgaveløsningen. Offentlige institutioner bliver derfor nødt til stadig hyppigere at ændre på opgaveløsningen for at kunne imødekomme de stadigt voksen-de og ændrede krav fra borgere og politikere.

3. Øget krav om interaktivitet i de offentlige institutioner. For at kunne håndtere forventningerne om hyppige ændringer i opgaveløsningen må der nødvendigvis være en øget interaktivitet og samarbejde i og mellem de offentlige organisationer.

4. Øget bearbejdning og flow af informationer. For at kunne imødekomme behovet for øget interaktivitet bliver de offentlige institutioner nødt til at kunne håndtere stadigt flere informationer.

Det er John Storm Pedersens pointe, at strukturreformen markant vil understøtte udviklingen af de fire grundvilkår og dermed øge krydspresset.

Flere selvstyrende teams
Lederne i offentlige organisationer kan ifølge John Storm Pedersen i praksis vælge to tilgange til opgaveløsningen:

· Forhåndsprogrammering, der afspejler en instrumental mål-middel-tilgang. Det antages, at det alene er lederen, der har overblikket. Han ved derfor bedst hvordan, opgaven nedbrydes i hensigtsmæssige delopgaver, som han derefter uddelegerer til medarbejderne. Forhåndsprogrammering har rod i industrisam-fundets klassiske bureaukratimodeller og er meget udbredt i den offentlige sektor. Ikke mindst fordi der er et markant ønske om at offentlige institutioner kan komme til at fungere som velsmurte effektivitetsmaskiner.

· Selvprogrammering, der afspejler en decentral og medarbej-derorienteret tilgang. Grundtanken er her, at lederne ikke læn-gere selv kan overskue de offentlige organisationer og opgaver ned i alle detaljer. Lederen er derfor heller ikke i stand til at forhåndsprogrammere medarbejderne. Hun må i stedet acceptere at medarbejderne - alene eller i teams – i en konstant dialog med lederen, selv løser opgaverne.

Udviklingen i de fire grundvilkår betyder, at det bliver stadig vanskeligere at løse de offentlige opgaver via forhåndsprogrammering. Der er derfor i den offentlige sektor en irreversibel proces gående fra forhåndsprogrammering mod mere og mere selvprogrammering. En udvikling, der vil blive styrket af strukturreformen.

License to survive
Selvprogrammering betyder ikke at medarbejderne får total ”frihed” til at gøre hvad som helst. De offentlige ledere vil forsøge at styre selvprogrammeringen ved hjælp af mere overordnede værdier og modeller, såkaldte grundprogrammer.

John Storm Pedersen peger i sin bog på tre grundprogrammer, der hver især knytter sig til strukturreformens tre hovedkategorier af succeskriterier.

1. Driftsøkonomisk effektivitet. Det offentlige skal hele tiden producere de offentlige ydelser på en stadig mere effektiv måde. Sker dette ikke risikerer de offentlige institutioner at blive fravalgt enten af brugerne eller af politikerne. Grundprogrammet sigter dermed mod at give den offentlige institution en ”li-cense to survive”.

2. Borgerne som brugere. Realisering af den anden kategori af succeskriterier handler om at de offentlige institutioners ydelser møder borgerne som brugere f.eks. i fritvalgsordninger. Det andet grundprogram sigter derfor mod at få institutionens medarbejdere til at realisere ”sandhedens øjeblik” - f.eks. kvaliteten af patientbehandlingen (npn) - på en sådan måde, at brugerne vælger den offentlige opgaveløsning til.

3. Samfundsmæssige forventninger. Kravet til offentlige organi-sationer – og private virksomheder – for at få offentlighedens accept er op igennem det 20. århundrede steget voldsomt. Det tredje grundprogram handler derfor om at håndtere omverde-nens legitime krav og ønsker og dermed om hvordan den offentlige institution opnår en ”license to operate”.

Fra bruger til kunde
John Storm Pedersen påpeger, at der i princippet er fire forskellige løsningsmodeller for hvordan den offentlige opgaveløsning kan varetages:

·Budget og monopolmodellen, hvor det offentlige har monopol på opgaven, som derfor varetages af offentlige institutioner på baggrund af et givent budget.

·Licitationsmodellen, der især i de sidste tyve år har været det mest almindelige alternativ til budget og monopolmodellen.

·Gør-det-selv-modellen, hvor borgerne i princippet får en pose penge til selv at vælge hvordan den opgave, de ønsker løst, kan løses (f.eks., SU, børne- og ældrecheck, frit sygehusvalg mm.)

·Partnerskabsmodellen, dækker over forskellige typer af offentligt-privat samarbejde om opgaveløsningen.

De fire løsningsmodeller udgør et kontinuum hvad angår rammer og vilkår for den offentlige opgaveløsning. I den ene ende er der 100 % offentligt monopol og i den anden ende 100 % marked. På vej fra offentligt monopol til frit marked forvandles borgerne samtidigt fra brugere til kunder

Styrker og svækker offentligt monopol
Strukturreformen vil ifølge John Storm Pedersen få indflydelse på disse løsningsmodeller. På den ene side sigter strukturreformen f.eks. på at styrke de nye – og større – kommuner, så de bliver bedre i stand til at løse opgaverne. Strukturreformen vil således i aftalens egenforståelse – sikre større og stærkere kommuner og mere effektive sygehusregioner - styrke rammerne for det offentlige monopol.

Men på den anden side er der ifølge John Storm Pedersen igen tvivl om at strukturreformen på samme tid vil svække netop bud-get- og monopolmodellen. Strukturreformen vil nemlig understøt-te bestræbelserne på at skabe flere fritvalgsordninger, øget udvik-ling af markedssystemer for offentlig opgavevaretagelse og øget anvendelse af licitationsmodellen. Dermed undermineres det of-fentlige monopol.

Mere køkkenmødding
Offentlige organisationer skal derfor kunne rumme mange forskel-lige organisationsmodeller for at kunne imødekomme de mange – og ofte modstridende – forventninger.

De skal på en og samme tid være en effektiv industriorganisation, der kan imødekomme hensynet til driftsøkonomisk effektivitet. De skal være en god serviceorganisation, der kan levere ydelser af høj kvalitet i ”sandhedens øjeblik”. De skal også være en følsom interesseorganisation, der formår at fastholde en forpligtende dialog med alle relevante interessenter i omverdenen. Og endeligt skal de for at kunne indfri forventningerne til strukturreformen om bedre og billigere offentlige ydelser, være en traditionel loyal politisk koblet planøkonomisk organisation.

John Storm Pedersen sammenligner denne ”nye” type offentlig organisation med en ”køkkenmødding”, hvor lag på lag af organi-sationsmodeller giver lederne mulighed for at grave netop den løsningsmodel - eller den kombination af modeller - frem, der passer til det rette succeskriterium til den rette tid.

Krav til offentlige ledere
Skal offentlige organisationer kunne indfri de ovenfor skitserede krav, forventninger og behov, er det nødvendigt med en yderligere professionalisering af ledelsen i de offentlige institutioner. Det vil ifølge John Storm Pedersen stille lederne overfor en række nye krav.

Det handler bl.a. om evnen til at analysere krav og forventninger fra mange sider, om at kunne arbejde strategisk og om at samar-bejde bredt og skabe netværk. Det handler om sensemaking og ev-nen til at skabe forståelse for opgaveløsningen, om at kunne udvikle gode personalepolitikker på strategisk niveau og dermed skabe gode rammer for medarbejdernes selvprogrammering. Og det handler om kommunikation og evnen til at opfange, udvikle og kommunikere værdier.

Strukturreformen og succeskriterierne
Om strukturreformen vil kunne indfri forventningerne til opfyldelsen af de succeskriterier, der er angivet, vil ifølge John Storm Pedersen til syvende og sidst handle om hvad borgerne får ud af reformen.

Vil skatter og afgifter falde eller stige? Vil undervisningen i folkeskolen blive forbedret? Vil behandlingen på sygehusene blive bedre og ventelisterne kortere? Etc., etc. strukturreformens faktiske og politiske succes vil dermed afhænge af hvordan, den påvirker selve opgaveløsningen.

Pointen for John Storm Pedersen er her, at strukturreformen ikke i sit udspring (strukturkommissionens betænkning) eller i sin politiske form (aftalen) reelt beskæftiger sig med selve opgaveløsningen.

Strukturreformen ikke fremtidssikret
Ifølge John Storm Pedersen vil strukturreformen derfor på to centrale områder ikke fremtidssikre den offentlige sektor.

Strukturreformen tilgodeser for det første ikke behovet for at skabe et nyt samspil mellem den offentlige og den private sektor. Tværtimod har det politiske system nu - og vil efter reformen fortsat have - en interesse i at bevare monopolet på den offentlige opgaveløsning. Politikerne kan nemlig bruge monopolet til at profile-re sig på og dermed sikre deres (gen)valg. Det politiske system, der stort set ikke bliver forandret af strukturreformen, understøtter således det adskilte tosektorsamfund.

Strukturreformen giver for det andet ingen rammer for løsningen af udfordringen med at håndtere kravene fra de stadig mere hyperin-dividualiserede borgere. Med hyperindividualiserede borgere menes, at borgerne som kunder har stadigt stigende forventninger og krav til individuelt tilpassede varer og ydelser fra den offentlige sektor. Strukturreformen tager slet ikke højde for konsekvenserne af denne hyperindividualisering.

John Storm Pedersen konkluderer følgelig, at strukturreformen ikke er fremtidssikret. Der vil derfor i løbet af en overskuelig fremtid være behov for en helt ny strukturreform.

John Storm Pedersen: ”Nye Rammer – offentlig opgaveløsning under og efter strukturreformen”, Børsens Forlag, København 2004 (336 sider). ISBN 8776640272


Se også:

Strukturreformen er allerede forældet (ARF’s struktur-hjemmeside)