Analysen bygger på samtaler med en række praktikere og eksperter i politisk kommunikation. De ser den aktuelle polemik om regeringens spindoktorer som et symptom på, at den offentlige sektor slet ikke har fundet sine ben i mediesamfundet.

Debatten er startet af pressen og oppositionen, der ønsker mere kontrol med ministrenes særlige rådgivere efter flere fejltrin fra den kant. Folketinget har sat spindoktorernes fremtid på programmet på torsdag og ventes at nedsætte et uafhængigt udvalg. Det skal i givet fald analysere, om der er behov for nye retningslinier. Betegnelserne spindoktor eller særlig rådgiver bruges i flæng om de personlige rådgivere, ministre ansætter til at hjælpe sig med forskellige opgaver, f.eks håndtering af medier, kontakt til det partipolitiske bagland eller politisk sparring.

Stormløbet mod regeringen kan i værste fald lægge hindringer i vejen for en helt nødvendig styrkelse af den politiske kommunikation i Danmark, vurderer kilderne over for Mandag Morgen. De ser gerne, at de særlige politiske rådgiveres arbejde bliver analyseret nærmere. Men diskussionen om spindoktorer bør kædes sammen med en bredere debat om de udfordringer, ministerierne står foran i den ny medievirkelighed.

“Problemet er dybest set ikke spindoktorer, men hvordan vi styrker den politiske kommunikation,” siger Jesper Højberg, direktør i Advice Ledelses- og kommunikationsrådgivning A/S. “Ministerierne er svage i forhold til virksomheder, organisationer, eksperter og medier. De er ikke dygtige nok til at tænke politisk, til at formulere deres politik og til at sætte dagsorden,” siger han. Karakteristikken bakkes op af flere andre, der betegner ministeriernes kommunikationsberedskab som “reaktivt” og “gammeldags”.

“Når ministrene har brug for spindoktorer, så skyldes det jo, at politikdannelse også foregår mellem 7- og 8-radioavisen, hvor en defensiv minister risikerer at blive slagtet af “et flertal uden om regeringen”,” siger kommunikations- og strategirådgiver Per Rystrøm fra Koras. Han er tidligere rådgiver for fødevare- og socialminister Henrik Dam Kristensen (S). Rystrøm beklager, at debatten om spindoktorer er ved at udarte til en diskussion for og imod regeringen.

“I stedet bør man starte med at spørge, hvilke legitime kommunikations- og pressebehov en moderne myndighed har - både når der skal laves lovgivning, og når den skal udmøntes,” foreslår han.

Lektor Peter Kjær, der forsker i politisk kommunikation, vurderer, at “noget af forargelsen over spindoktorerne bygger på en forestilling om, at i politik må vi gerne have eksperter, når det gælder indholdet, men ikke når det gælder politikkens form”. Han peger på, at politikkens professionalisering - hvad enten man synes om den eller ej - er et svar på samfundsudviklingen og derfor næppe lader sig rulle tilbage.

“Man skal passe på med at tro, man kan genskabe en idealtilstand, som ikke har været gældende i mange år,” siger Peter Kjær fra Institut for Organisation og Arbejdssociologi ved Handelshøjskolen i København.

Aage Frandsen fra SF, som har taget initiativ til torsdagens folketingsdebat, understreger, at hans ærinde ikke er at afskaffe eller forbyde spindoktorer, men at sikre, de opererer i overensstemmelse med klassiske embedsmandsdyder.

“Ministerierne skal ikke være propagandamaskiner,” fastslår han. “Det er vigtigt at fastholde, at den offentlige forvaltning i Danmark skal bygge på saglighed. Problemet er, at spindoktorerne i dag opererer i en gråzone og bl.a. derfor spreder usikkerhed blandt de øvrige embedsmænd,” siger Aage Frandsen.

Ministre i modvind
Debatten om spindoktorerne rammer således ned midt i en mere grundlæggende diskussion om, hvor politiserende og udfarende statsforvaltningen i Danmark fremover skal være. Her sætter retsstatens og det repræsentative demokratis grundsætninger klare grænser, mens en række udfordringer trækker i den anden retning. Ministrenes voksende behov for bistand fra særlige rådgivere udspringer bl.a. af følgende forhold:

•Ideologisk tomrum: Partiernes rolle som de virkelige rugekasser for nye politikker er blevet mindre. Den tid er for længst forbi, hvor en ny minister kunne stikke embedmændene sit partiprogram med besked om at føre tankerne ud i livet. Ministeren forventes i stigende grad selv at udvikle visioner og langsigtede mærkesager. Det fordrer personlig sparring på et højt fagligt og taktisk niveau.

•Love uden autoritet: Politiske udspil og beslutninger skal begrundes i langt højere grad end tidligere. Love, regler og viden, der kundgøres af det offentlige, har ikke længere samme autoritet i borgernes øjne. Det hænger bl.a. sammen med befolkningens høje uddannelsesniveau og mediernes rolle som kritikere og filtre i forhold til udspil fra systemet. Endvidere er det ikke i dag kun juraen, der bestemmer forskellen på rigtig og forkert. Beslutninger begrundes i stigende grad i andre rationaliteter som f.eks. økonomi, etik og økologi. Hvis ministrene vil bevare indflydelse på deres felt, må deres stab beherske alle facetter i moderne kommunikation.

•Kampen om opmærksomheden: Ministeriernes politikker er i intensiv konkurrence med sager og budskaber, der rejses af interesseorganisationer og private virksomheder. Disse aktører har de seneste år oprustet, når det gælder brug af kommunikationsmedarbejdere og rådgivning i PR. Regeringens opfattelse af sundhed, uddannelse eller konkurrenceevne fremstår derfor blot som ét blandt mange plausible bud på, hvordan samfundet bør indrettes. Ministerierne får dermed behov for et beredskab, der sætter dem i stand til at reagere på andres udspil og selv designe udspil, der aspirerer til en plads på den offentlige dagsorden.

Disse udfordringer bliver ikke mindre, hvis de nuværende spindoktorer stækkes. “Debatten om politiske rådgivere domineres af medierne og Folketinget, som er frustrerede over, at de har fået vanskeligere arbejdsbetingelser. Men man bør også se problematikken fra den anden side. Sagen er jo, at ingen minister eller partiformand i dag bliver hørt, bare fordi han eller hun har holdninger. Politikerne indgår i et meget kompliceret og tempofyldt spil, som ikke er for amatører,” siger Peter Kjær.

Gældende regler er uklare
Spindoktorer opererer principielt efter de retningslinjer, der blev udstukket af betænkningen fra det såkaldte Bundgaard-Nielsen udvalg i 1998. Se tekstboks. Alligevel er der stadig forvirring blandt politikerne, offentligheden og spindoktorerne selv med hensyn til, hvad professionen går ud på. Rollen forvaltes da også forskelligt af de 15-17 særlige rådgivere, der er ansat i centraladministrationen. Ifølge Tim Knudsen, der var med til at udforme de gældende regler for særlige rådgivere, er de for længst overhalet af virkeligheden.

“Hvis nogen hævder, at reglerne for spindoktorer er klare, så er det tindrende forkert,” siger han, der er professor i Statskundskab ved Københavns Universitet.

“En af de overraskelser, vi har været udsat for, er, at det store flertal af rådgiverne har fået kommunikationsopgaver. Vi troede, at der ville blive tale om typer som Poul Nyrup Rasmussens første rådgiver, Ralf Pittelkow, der mest blev brugt til personlig politisk sparring. I stedet har vi fået spindoktorer, som bringer en ny kultur ind i ministerierne og ofte støttes af mediemedarbejdere, der har status af almindelige embedsmænd, men hvis arbejde ligner spindoktorernes.”

Hermed er der opstået et nyt pres på de almindelige embedsmænd for at indgå i “en vis propagandavirksomhed,” som Tim Knudsen formulerer det. “Men samtidig har vi nogle forudsætninger om, at embedsmænd skal være partipolitisk neutrale, saglige og faglige. Så der kan nemt opstå situationer, hvor propagandahensynet og neutralitetshensynet kommer i konflikt. Officielt har man aldrig forholdt sig til dette dilemma i centraladministrationens deltagelse i informationsvirksomhed.”

Tim Knudsen ser det som et skisma, hvor den klassiske bureaukratiske og meget lidt informerende forvaltning opfattes som forældet, uden at man af den grund formelt har gjort op med modellen. Den bedste måde, hvorpå man kan skabe klarhed er med fortsatte - og helst tydeligere - bånd på almindelige embedsmænd og samtidig præcisere, hvilket særligt aktionsrum de særlige rådgivere har. Det er de sidstnævnte som med legitimiteten i behold kan klare tidens største kommunikationsudfordringer, mener han.

Defensive ministre dør
Initiativtager til Folketingsdebatten på torsdag, Aage Frandsen, har ikke lagt skjul på, hvilke hensyn han prioriterer højest i denne sag. Det handler om at sikre, at forvaltningsprincipper som saglighed og neutralitet i forvaltningen ikke udhules mere, end det allerede er sket. Også den tidligere direktør i Statens Information, Simon Hansen, der nu arbejder som kommunikationsrådgiver, ønsker grænser for ministeriernes kampagnevirksomhed.

“Vi kan ikke ændre ved den kendsgerning, at den offentlige sektor er begyndt at politisere. Men ministerierne skal ikke være partiernes forlængede arme. Jeg synes, det er stærkt problematisk, hvis det offentlige begynder at arbejde med meningspåvirkning ud fra samme metoder som eksempelvis medicinalvirksomheder,” siger han.

Fra anden side betones ministeriernes behov for større handlefrihed. Tidligere departementschef i Erhvervsministeriet, Jørgen Rosted, der i dag er udviklingsdirektør i Erhvers- og Boligstyrelsen, mener slet ikke, ministerierne har den organisation, der skal til for at være styrende på deres felter. Ifølge Rosted har ministrene fremover brug for mange flere rådgivere. Ikke blot mediemedarbejdere, men først og fremmest rådgivere, der kan tænke strategi og politik. For evnen til at sætte mediedagsorden er intimt forbundet med evnen til at tænke politisk fremadrettet.

“Der er ikke noget alternativ til at være i offensiven. De ministerier, der ikke har svaret på, hvad de vil på længere sigt, havner konstant i defensiven. Hvis ministeren hele tiden skal forholde sig til, hvorfor man ikke har gjort det ene eller det andet, så er vedkommende slidt op og færdig på mindre end to år,” siger Jørgen Rosted.

Han karakteriserer tingenes nuværende tilstand på denne måde: “Ministerierne er slet ikke organiserede til den nye verden. Hvis vi virkelig ønsker, at Danmark skal være det bedst styrede land i Europa og dermed landet med de bedste hospitaler, folkeskoler, den bedste ældrepleje, den højeste produktivitet i erhvervslivet - ja, så er jeg ked af at sige, at det er umuligt som ministerierne fungerer i dag.”
Jørgen Rosted mener ud fra samme overvejelser, at der bør etableres politiske kabinetter, eventuelt med viceministre, med den formelle opgave at promovere ministerens politik.

Ministerier “maltrakteres” i den offentlige debat
De kilder, Mandag Morgen har talt med, understreger, at det er svært at skære ministerierne over en kam, når det gælder deres kommunikationsberedskab. I nogle ministerier er der fra top til bund en veludviklet fornemmelse for, hvordan man bedst positionerer sig i offentligheden. Andre steder betragtes netop den form for PR-terminologi som suspekt. Gennemgående karakteriseres ministerierne imidlertid som reaktive og overmatchet af stærke modspillere.

“Store virksomheder, interesseorganisationer og lønmodtagerorganisationer har fundet ud af at arbejde professionelt med medier og kommunikation. Tænk bare på, hvordan politiets, sygeplejerskernes og lærernes organisationer blander sig i den politiske debat,” siger Per Rystrøm, der fra sin tid i Fødevare- og Socialministerierne husker, hvordan mange reformforberedende arbejder kunne tage en uventet drejning på grund af diverse særinteressers pres.

“Mange ministerier har oplevet, at et ellers godt forslag blev maltrakteret efter en mediestorm, som man ikke selv fik styret ordentligt. Typisk forsøger forskellige interesseorganisationer at kuppe processen ved at få en mediedebat i gang om et enkelt aspekt. Embedsmændene følger udviklingen i deres presseklip og prøver efter bedste evne at svare på angrebene, men de halter hele tiden bagefter. Det bliver for ofte de mediestærke organisationer, der sætter den politiske dagsorden. Omvendt er der mediesvage organisationer, som ikke bliver hørt nok, fordi de ikke kan true med at rejse en mediestorm,” siger Per Rystrøm

“Tit er andre aktører så dygtige, at de erobrer debatten og presser politikere og ministre i defensiven,” lyder det samstemmende fra Jesper Højberg fra Advice. Han har typisk oplevet ministerierne på distancen som rådgiver for de organisationer og virksomheder, der prøver at påvirke den politiske proces. Men han har også haft en række offentlige kunder, hvis fællesnævner er, at de har søgt rådgivning på et tidspunkt, hvor det næsten har været for sent.


“Det har som regel været sådan lidt panikagtige sager a la, hvordan tackler vi, at ingen menige borgere gider diskutere en ny grundlov at tre ministerier ikke kan blive enige om en euro-kampagne en måned før valget, eller hvad skal vi gøre med sundhedsministerens image, nu hvor han er faldet i folkelig unåde, som det skete for Carsten Koch i sin tid. Det offentlige apparat er ikke så professionelt som dets modspillere,” siger Jesper Højberg.

De to kommunikationsfolk ser spindoktorerne som første skridt på vejen mod styrket politisk kommunikation og håber ikke, at de stærkt omdiskuterede tåbeligheder fra nogle få rådgiveres side sætter udviklingen tilbage.

“Ministerierne har et legitimt behov for at skabe mere balance i den offentlige debat,” siger Per Rystrøm og peger på, at de største hindringer for bedre kommunikation skal findes i “en lidt for traditionel måde at tænke på”.

“Holdningsmæssigt er spørgsmålet om kommunikation og presse mange steder “noget med ministeren”. Det er typisk ikke noget, embedsmændene tænker på, før en sag når op på ministerens bord. Det opfattes heller ikke som i orden at bruge tid og kræfter på kommunikation, fordi embedsmænd jo skal være neutrale. Næste fase bliver at indtænke kommunikation og presse langt mere integreret i det daglige arbejde, som man gør i andre professionelle organisationer,” vurderer Per Rystrøm.

Jesper Højberg mener, at der i lyset af den negativt ladede debat om spindoktorers fejltrin er brug for at sætte fokus på best practice inden for offentlig kommunikation, det vil sige eksempler på, hvordan ministerier på en god og redelig måde sætter dagsordenen.

“Hermed mener jeg ikke, hvordan en medierådgiver nakker en eller anden person, som har været kritisk over for regeringen eller får ministeren i TV-avisen. Det er udtryk for en gammeldags tankegang. Regeringen og dens spindoktorer bør i højere grad se det som deres opgave at skabe dialog om deres politiske visioner. Dét ser jeg som den næste store kommunikationsopgave: Hvordan man får genvakt den politiske dialog med befolkningen.”


Spindoktorer ifølge Aage Frandsen

Det er SFs Aage Frandsen, der har rejst den debat om regeringens brug af spindoktorer, som Folketinget tager på torsdag. Dels ønsker Aage Frandsen at få vedtaget en tekst, som kritiserer en række episoder fra det seneste år, hvor spindoktorer har optrådt uetisk - senest finansministerens pressemedarbejder, der løj om Thor Pedersens overholdelse af bopælspligten. Dels lægges op til et udvalg, der over nogle få måneder skal undersøge, om de nuværende regler for særlige rådgivere skal laves om.

Reglerne er nedskrevet i Betænkning 1354 fra 1998, der blev udarbejdet af det såkaldte Bundgaard-Nielsen udvalg. Udvalget stillede fire krav til de særlige rådgivere: At de kun ansættes i ministersekretariaterne, at de ikke har instruktionsbeføjelser over for ministeriets embedsmændene, at deres ansættelse er tidsbegrænset, og at de ansættes efter almindelige opslagsregler.
Aage Frandsen vurderer, at der siden 1998 er opstået en række uklarheder i forholdet mellem ministre og de særlige rådgivere, som kræver analyse og diskussion:

•Sanktioner: Hvilke konsekvenser skal drages, når en embedsmand ikke lever op
til god embedsmandsskik og f.eks. lyver?

•Hidtidige erfaringer: Hvilke problemer har spindoktorer skabt i forhold til offentligheden,
pressen og Folketinget?

•Udenlandske erfaringer: Hvilke konsekvenser har spindoktorers indtog i politik haft i andre lande?

•Opgaver og tilhørsforhold: Hvordan adskiller spindoktoren sig fra de øvrige embedsmænd,
herunder hvad angår bindinger i forhold til henholdsvis ministerium og ministerens parti?

• Ansættelsesforhold: Hvordan undgås, at en ny minister hænger på en tidligere ministers spindoktor? Og hvordan forhindrer man, at tidligere politiske rådgivere senere misbruger deres insider-viden? Spindoktorer skal komme og gå med den enkelte minister og bindes af tavshedsklausuler, lyder Frandsens bud.

•Kodeks: Hvad er god og dårlig skik og professionsetik for spindoktorer?

•Regler for pressekontakt: Skal der være regler for spindoktorers adfærd over for journalister, og skal medierne have klagemuligheder?