At lytte til sine omgivelser, vide, hvad der rører sig og at kunne foretage politiske sonderinger og forhandlinger med interessenter er ikke længere blot en fordel at kunne. Det er i dag en forudsætning for forvaltningen, hvis den skal effektivisere sit arbejde og bane vejen bedst muligt for sine politiske opdragsgiveres initiativer. Den moderne embedsmand skal med andre ord brygge kaffe i mængder, man ikke tidligere har set.

Blandt ministeriernes ansatte er der bred konsensus om, at inddragelsesarbejdet er kommet til at fylde meget mere de senere år og ventes at trække endnu flere ressourcer i årene fremover. Stadig flere styrelser og departementer har således nedfældet interessentarbejde direkte som fokuspunkt i deres resultatkontrakter. Skiftet i det offentlige styringsparadigme fra "government" til "governance", fra klassisk regulator til mere samarbejdsorienteret "policyudvikler" afspejler sig både manifest og i embedsmændenes oplevelser af, hvordan politikudviklingen foregår i dag.

Store forskelle og lille viden
Dette voksende interessentarbejde er overraskende sparsomt beskrevet og afdækket. Fokus ligger i disse år mere på public affairs-disciplinen, altså hvordan man som ekstern aktør kan optimere sin politiske interessevaretagelse og sætte sine aftryk på lovgivningen (udefra og ind), mens statens egen interessevaretagelse (indefra og ud) er en mere overset disciplin.

I arbejdet som lobbyist oplever man ofte store forskelle på, hvordan myndigheder griber inddragelsen an. Nogle steder bliver man modtaget med åbne arme og oplever stor lydhørhed og åben dialog om politikudvikling, mens man andre steder bliver mødt i armslængde, mere forsigtigt og "formaliseret". Det indikerer, at der er store forskelle på, hvordan man prioriterer og opfatter inddragelsen af interessenter; som en vigtig kilde til viden og ressourcer eller snarere som et nødvendigt onde.

Forsøg på en kortlægning
Med udgangspunkt i disse oplevelser og den manglende viden på området har Advice udført en undersøgelse af, hvordan man konkret udøver interessevaretagelse i staten. Undersøgelsen skulle give viden om departementer og styrelsers motiver, prioriteringer og tilgang til inddragelsesarbejdet. Analysen er gennemført som 40 kvalitative interviews fortrinsvis blandt kommunikationschefer og særlige rådgivere i 12 departementer og 28 styrelser i centraladministrationen, og repræsenterer således to tredjedele af disse instanser.

Undersøgelsen tegner et broget billede af, hvordan interessentarbejdet bedrives i staten. Hver myndighed har deres egen praksis, og har stort set intet kendskab til andre myndigheders metoder og prioriteringer for inddragelsesarbejdet. Den klareste fællesnævner består i, at inddragelsesarbejdet er en integreret del af organisationens arbejde, og noget, der bliver anset som vigtigt. I mange tilfælde er målet med arbejdet at lave kompromisser og file kanter af på forhånd for at lette gennemførelsen af ressortministerens lovforslag, udspil eller initiativer. Men dette inddragelsesarbejde er kun i få tilfælde genstand for strategisk systematik, og det har ikke været underkastet en ressourcemæssig vurdering og prioritering. Praksis er snarere, at det foregår lidt tilfældigt, at det baserer sig på rutiner, og at det er Tordenskjolds soldater, der bliver kontaktet.

I betragtning af, hvor vigtigt næsten alle styrelser og departementer vurderer inddragelsesarbejdet at være for at opnå de ønskede resultater, er det bemærkelsesværdigt, hvor lille bevidsthed der er om arbejdet, hvor lidt overblik der er, hvor lidt viden der udveksles, og hvor få retningslinjer der findes.

The Champions, de tunge og den store midtergruppe
Analysen muliggør en gruppering af, hvordan interessentarbejdet praktiseres og prioriteres i departementer og styrelser. Det fordeler sig således:

The Champions: Et lille felt af "førende" (ca. 10 pct.), som opfatter interessentarbejde som værditilførende, essentielt for succes og som noget, der stort set altid betaler sig. De prioriterer interessentarbejdet højt og arbejder meget systematisk og proaktivt, f.eks. bruger de interessent-monitorering og issues-oversigter i deres arbejde, hvor indsatserne som oftest koordineres. De bruger både de formelle og uformelle kanaler, har hyppig kontakt med deres interessenter - også de kritiske - og holder sig meget ajour, f.eks. via løbende interessentanalyser og overvågning af, hvad der sker hos nøgleaktører. På trods af, at de er førende er det dem, der ser de største udviklingsbehov fremadrettet i yderligere professionalisering af arbejdet.

Den store midtergruppe: En meget stor midtergruppe (85 pct.), som arbejder mere sagsorienteret, mindre systematiseret og mere dag-til-dag-baseret. Der er en generel oplevelse af interessentarbejde som vigtigt og som noget, der prioriteres, men der er mindre strategisk tænkning og prioritering, mindre nytænkning og mere rutine i arbejdet. Flertallet bruger de uformelle kanaler i mindre grad, og det sker næsten altid med afsæt i et allerede etableret samarbejde - dem de kender.

De tunge: Endelig er der en restgruppe (5 pct.), som ikke udfører interessentarbejde ud over de formelle forpligtigelser ved høringsrunder m.v. De plejer stort set ingen uformelle kontakter - enten fordi de betragter det som unødvendigt, eller for politisk. De ser ikke grund til at gå i dialog med deres kritikere, mest fordi de ikke mener, at det er deres opgave.

Inddragelse giver bedre resultater
Den pessimistiske udlægning af ministeriernes interessentinddragelse og deraf følgende kompromissøgning er naturligvis, at det kan udvande lovgivning, før det overhovedet bliver fremsat, og at det giver særlig indflydelse til de mest ressourcestærke, de dygtigste og mest proaktive eksterne aktører. Man kunne kalde det den klassiske frygt for lobbyisme.

Den optimistiske udlægning, som efter vores opfattelse er mere væsentlig, er, at dygtig og prioriteret inddragelse af seriøse og konstruktive interessenter kan være med til at højne kvaliteten af lovgivningen og regeldannelsen. Inddragelsen kan forebygge unødvendig obstruktion af en policy-proces, og at det kan være med til at øge den samlede effekt af den lovgivning, man ønsker vedtaget, fordi enhver inddragelse forpligter.

Om frygten for lobbyisme kan man sige, at uanset graden af inddragelse får de mest ressourcestærke, de dygtigste og mest proaktive altid den største indflydelse. Med tidlig inddragelse opnår man blot, at man hurtigere koncentrerer sig om at arbejde på knasterne. Yderligere sikrer man sig et mere indgående kendskab til lovgivningens konsekvenser, så man bedst muligt omsætter de politiske intentioner til paragraffer.

Analysen udstiller, at det største problem i departementers og styrelsers inddragelsespraksis er vanetænkningen og det rutinepræg, som arbejdet har de fleste steder. Der tænkes for lidt ud af boksen i forhold til vigtige, men mere utraditionelle interessenter og samarbejdspartnere. De største mængder kaffe drikkes med dem, man kender og føler sig tryg ved, mens kritikerne eller opinionsdannerne og de dagsordensættende aktører oftere kan trække deres i en automat. Det er langtfra optimalt, hvis målet med inddragelsen blandt andet er at skærme ministeren af for ikke-regulær kritik, der kan forskyde fokus væk fra det centrale i et initiativ eller rejse problemstillinger, som ikke er reelle.

Inddragelse af interessenter og holden sig ajour med sin omverden er ikke en opgave, man nogensinde bliver færdig med. Derfor giver det stor mening at være sig ressourcetrækket bevidst og arbejde systematisk inddragelse for at optimere de kræfterne. Det kræver gode redskaber, hårdere prioritering af, hvor de største potentialer ligger, og en strategisk tilgang, som de færreste har endnu.

Læringspointer for lobbyisten
Hvis man skifter briller og kigger på analysens konklusioner i et public affairs-perspektiv (udefra og ind), bekræfter analysen, hvor vigtige embedsmændene er som indflydelseskanal. En vigtighed som efter alt at dømme blot bliver større i de kommende år.

For personer, der ikke arbejder professionelt med public affairs, vil det formentlig overraske, hvor langt væk danske embedsmænd befinder sig fra lærebogsidealet om at være apolitiske og neutrale. Departementer og styrelser tildeles ofte meget brede mandater i forhold til at skrue lovgivning sammen, der skal matche deres ministers intention. Men inden for disse mandater skal der træffes en række væsentlige selvstændige beslutninger, som også er politiske afvejninger.

Det er en af de mest gængse fejl, vi som rådgivere oplever: At interesseorganisationer og virksomheder, som ønsker politisk indflydelse, undervurderer betydningen af embedsmændene og overser, hvor tidligt de skal i gang, samt hvor tæt de bør være på forvaltningen i deres politiske arbejde.

Analysen leverer en anden central pointe: Når det store flertal af departementer og styrelser i dag er rutine- og vanetænkende mht. hvilke interessenter, de inviterer indenfor for at drøfte nye initiativer og verdenssituationen i det hele taget, bør analysen vække til selvransagelse hos alle, der drikker for lidt mokka på Slotsholmen. For det kunne tyde på, at de bliver forbigået i den allervæsentligste fase af policyudviklingen. Og det har ingen, som er sat i verden for at optimere politiske rammebetingelser for en branche eller en sektor, råd til.

Analysens hovedkonklusioner

1. Inddragelsen fylder stadig mere
Stort set alle departementer og styrelser foretager inddragelse af interessenter i det lovforberedende arbejde, i regeldannelsen og i forbindelse med initiativer, der ligger udover, hvad de formelt er forpligtigede til. Langt størstedelen mener, at interessentarbejdet er blevet opprioriteret i de senere år og fylder mere i dagligdagen - både i forhold til fokus og mandskabsressourcer. Forventningerne er, at interessentarbejdet vil vægte endnu mere fremadrettet, og at der vil være behov for flere ressourcer og øget systematik i arbejdet. Hver fjerde har interessentarbejdet formuleret direkte i resultatkontrakten for organisationen.

2. Samarbejdsrelationer filer kanter af
Målet med inddragelsen er for de fleste at sikre gode samarbejdsrelationer og holde sig ajour med sin omverden. De primære drivkræfter er informationsudveksling, kommunikation om nye tiltag, relationsskabelse, koordination af opbakning og egentlige forhandlinger, hvor der indgås kompromisser eller sager "files til". Mange vægter indgåelse af kompromisser og kritikforebyggelse som væsentlige hensyn i arbejdet.

3. "Plejer" går forud for strategisk systematik
Bevidstheden om redskaber og systematik i inddragelsesarbejdet er generelt lav. De fleste lægger ikke nogen formaliseret systematik ind i forhold til inddragelse, men gør det mere praksis- og erfaringsbaseret. Det betyder, at det ofte er Tordenskjolds soldater, man inddrager og samarbejder med. Kun hver fjerde gør brug af en form for formaliseret systematik og prioritering i interessentarbejdet og i forhold til konkrete projekter. F.eks. i form af interessent-mapping og interessentanalyser, vurdering af interessenterne efter præcise kriterier og ikke blot ud erfaring og kendskab til området.

4. Inddragelse sker løbende og ved personlige møder
Inddragelsen af interessenter sker stort set alle steder løbende og ikke kun i relation til konkrete projekter eller konkret lovforberedelse. Indragelsen sker typisk på personlige møder, mails og pr. telefon - altså ved direkte personlig kommunikation og kontakt. Deltagelse i konferencer, seminarer, workshops er også meget brugt i forhold til at lytte på vandrør, mens input via publikationer og pressearbejde scorer meget lavere.

5. Ingen videndeling på tværs - ingen retningslinjer
Ikke en eneste respondent kunne give eksempler på, at der er en udveksling af best practice eller videndeling i forhold til inddragelsesarbejdet mellem de statslige institutioner. Det er stort set totalt fravær af kendskab til, hvordan arbejdet foregår i andre styrelser/departementer, selv indenfor eget ministerium.
Selvom de fleste ikke ser noget kontroversielt i at inddrage eksterne aktører, er det en udbredt opfattelse, at der er tale om en vanskelig balancegang i forhold til forvaltningens uafhængighed og neutralitet. Ingen havde klart definerede retningslinjer at støtte sig til i forhold til at fastslå, hvornår noget kunne være problematisk. Der var klart størst fortrolighed med at inddrage interesseorganisationer, mens der kunne spores mere tøven i forhold til virksomheder og uorganiserede interesser.

6. Styrelserne lidt mere systematiske
Forskellene på departementer og styrelsers interessentarbejde er små. Dog er der tendens til, at departementerne er lidt mindre systematiske, har færre nedfældede mål i deres typisk mindre omfattende resultatkontrakter, og at de evaluerer interessentindsatsen mindre end styrelserne. Flere peger på, at man i departementer har en tendens til at bruge ministerens succes som eneste evalueringsparameter.

Kilde

Advice-analyse: Interessentarbejde i staten: Karakteristik af en "Black Box", februar 2010. Projektet er udarbejdet af Tobias Zacho Larsen og Sigrid Gjessing. Analysen kan tilsendes ved mail til: Chefrådgiver Tobias Zacho Larsen, tobias@adviceas.dk