Vil EU’s klimapolitik skabe grønne handelskrige?

“When a country (USA) is losing many billions of dollars on trade with virtually every country it does business with, trade wars are good, and easy to win. Example, when we are down $100 billion with a certain country and they get cute, don’t trade anymore - we win big. It’s easy!” – Trump-tweet den 2. marts 2018

EU arbejder på at indføre en klimatold kaldet carbon border adjustment mechanism. Formålet er at reducere risikoen for klimadumpning eller carbon leakage, som det også kaldes, hvilket vil sige udflytning af C02-intensiv produktion fra EU-lande til tredjelande med en mindre ambitiøs klimalovgivning end EU. Men kommer loven til at bide sig selv i halen og kan den starte en grøn handelskrig?

To år efter, præsident Trump tog de første skridt til en handelskrig med Kina i form af en amerikansk straftold på importerede solpaneler og vaskemaskiner, har vi efterhånden vænnet os til, at verdens to største økonomier befinder sig i en storstilet handelskrig med hinanden. Så godt som al kinesisk vareeksport til USA (550 mia. USD) og al amerikansk vareeksport til Kina (185 mia. USD) er i øjeblikket ramt af forskellige grader af straftold.

Bag kulisserne foregår der også en heftig kommerciel boksekamp mellem de to, hvor amerikanske kunder bevidst styrer uden om kinesiske leverandører og omvendt. Sågar også, når andre landes virksomheder, herunder danske, måtte være mellemhandlere. Dertil kommer, at USA og EU – heldigvis i væsentlig mindre skala – ligeledes har lagt ekstra told på hinandens eksport af forskellige varegrupper til skade for virksomheder og forbrugere på begge sider.

Handelskrige er ikke gode og svære at vinde!

Lad det stå fuldstændig klart: Handelskrige er ikke gode, og de er ikke nemme at vinde! Selv om USA og Kina netop har indgået en første begrænset delaftale, har verden og ikke mindst finansmarkederne endnu til gode at se entydige skridt til, at de to giganter reelt begraver stridsøksen. Mellem USA og EU er det i dag også sparsomt med fremskridt.

Ifølge Den Internationale Valutafond (IMF) truer handelskrigen mellem USA og Kina med at høvle 0,8 pct. af det globale BNP i 2020. Det svarer til størrelsen af hele den schweiziske økonomi, som er verdens 20.-største med et BNP på 700 mia. USD. Kort sagt koster handelskrige kassen.

Og fordi verdensøkonomien er så globaliseret, som den er, med forsyningskæder mellem virksomheder på kryds og tværs af landegrænser, kan skadevirkningerne langt fra begrænses til amerikanske eller kinesiske virksomheder. Eksempelvis har tyske politikere kaldt den kinesiske straftold på importerede BMW'er og Mercedeser fra de to bilproducenters fabrikker i henholdsvis South Carolina og Alabama og den amerikanske straftold på kinesiskproducerede bildele til de to fabrikker for en skjult skat på Bayern. Globaliseringen i en nøddeskal.

Handelskrige er ikke gode, og de er ikke nemme at vinde! Rygtebørsen gløder ganske vist med forlydender om en såkaldt fase 1-aftale mellem USA og Kina, men verden og ikke mindst finansmarkederne har endnu til gode at se de første sikre og entydige skridt til, at de to giganter begraver stridsøksen. Foto: Getty Images.

EU’s klimatold

I dette historisk konfliktfyldte handelspolitiske farvand har den nye EU-Kommission med Ursula von der Leyen i spidsen besluttet, at EU skal arbejde på at indføre en klimatold kaldet carbon border adjustment mechanism. Et så væsentligt forslag vil Kommissionen typisk kun begive sig i kast med, hvis der allerede eksisterer en vis opbakning til det blandt EU’s medlemsstater og Europa-Parlamentet.

Tanken er, at der skal pålægges en afgift på importvarer ved EU’s grænser baseret på den mængde C02-udslip, som produktionen – og muligvis også transporten – af varen har forårsaget. Både af klimamæssige og økonomiske årsager er der ifølge Kommissionen behov for at undgå en sådan carbon leakage, for ellers flytter europæiske virksomheder produktionen derhen, hvor miljøhensyn ikke bliver prioriteret politisk.

Formålet med mekanismen er at reducere risikoen for klimadumpning eller carbon leakage, som det også kaldes, hvilket vil sige udflytning af C02-intensiv produktion fra EU-lande til tredjelande med en mindre ambitiøs klimalovgivning end EU. Fra disse tredjelande med klimabelastende produktionsformer kan varerne så sælges tilbage til EU. Klimatolden skal derfor også bidrage til at give tredjelande et økonomisk incitament til at bringe deres klimapolitik på højde med EU’s.

Tanken er, at der skal pålægges en afgift på importvarer ved EU’s grænser baseret på den mængde C02-udslip, som produktionen – og muligvis også transporten – af varen har forårsaget. Både af klimamæssige og økonomiske årsager er der ifølge Kommissionen behov for at undgå en sådan carbon leakage, for ellers flytter europæiske virksomheder produktionen derhen, hvor miljøhensyn ikke bliver prioriteret politisk.

Hvordan en sådan klimatold politisk vil blive modtaget i Washington, Beijing, New Delhi, Tokyo, Brasilia, Canberra eller Moskva er naturligvis et ømt punkt. Hertil kommer, at det langt fra er nogen enkel øvelse at designe en klimatold, som ikke vil stride imod WTO’s regelsæt eller får uforudsete negative konsekvenser for europæisk erhvervsliv.

EU-Kommission med Ursula von der Leyen i spidsen besluttet, at EU skal arbejde på at indføre en klimatold kaldet 'carbon border adjustment mechanism'. Foto: Getty Images.

Den ikke kontroversielle løsning

Det ser p.t. ud til, at Kommissionen vil gå efter en snæver – og dermed mindre kontroversiel – løsning, hvor toldafgiften kun skal omfatte importerede råvarer, der står for en høj C02-belastning, såsom cement, stål, kul og aluminium. Man vil tilsyneladende forsøge at holde importerende europæiske downstreamvirksomheder, der anvender disse råvarer i deres halvfabrikata eller færdigvarer, nogenlunde skadefri. Det er dog svært at se, at de afledte effekter i et vist omfang ikke vil ramme de europæiske importører i sidste ende.

Kommissionen har fremhævet, at en klimatold godt kan skrues sammen på en måde, så den ikke kommer i konflikt med WTO’s to grundprincipper om ikke-diskrimination, mestbegunstigelsesprincippet, og fair og lige behandling af udenlandske varer og tjenester, national behandling.

Et kinesisk produceret stålrør kan blive 15 til 20 pct. dyrere ved indfortoldningen i Rotterdams havn. Foto: Getty Images.

Artikel II i WTO’s GATT-aftale siger, at man ikke må indføre en særskilt importafgift på udenlandske varer, der ikke gælder for lokalt producerede varer. Man må heller ikke indføre afgiften på en måde, så den primært yder beskyttelse til lokalt erhvervsliv.

På den anden side må man godt indføre en afgift på importerede varer, som svarer til en indenlandsk afgift, der pålægges lokalt producerede varer af samme slags. WTO’s tvistbilæggelsesdomstol, der fornyeligt kollapsede pga. amerikansk boykot af nye dommerudnævnelser, har hidtil ikke haft lejlighed til at udtale sig om, hvor præcist de juridiske brudflader går i konstruktionen af en klimatold. Kommissionen vil derfor træde ind på jomfruelig jord her.

Men hvis vi forlader juristeriet og tager de realpolitiske briller på, melder problemerne sig for alvor. Umiddelbart forekommer det sandsynligt, at tredjelande med stor eksport af de mest CO2-intensive sektorer, såsom stål, cement, aluminium, kul, land- og skovbrug samt transporttjenester, vil stille sig meget kritiske i en situation, hvor deres eksportvarer bliver mødt med en ny afgift ved EU’s grænser.

Når f.eks. et kinesisk produceret stålrør pludselig bliver 15 eller 20 pct. dyrere ved indfortoldningen i Rotterdams havn, fordi EU – ud fra, hvad der nødvendigvis må blive komplicerede beregninger – har skønnet, at fabrikken i Shenzhen ikke har anvendt en tilpas grøn produktionsteknologi. En teknologi, som ikke flugtede med ambitionerne i EU’s klimapolitik, og som lokale producenter i EU af lignende stålrør er underlagt.

Det kinesiske paradoks

Holdningen hos EU’ to største samhandelspartnere – USA og Kina – bliver selvsagt interessant til sin tid. Mens det virker overvejende sandsynligt, at selv en mere normal republikansk eller demokratisk efterfølger til Trump vil betragte en europæisk klimatold som stærkt problematisk eller måske ligefrem som et protektionistisk tiltag, der reelt er møntet på at give europæiske virksomheder en konkurrencefordel, er Kinas holdning sværere at spå om.

Ja, Kina er den største eksportør af bl.a. stål og cement til EU foruden alle mulige andre varegrupper. Og ja, Kina er verdens klart største CO2-udleder i dag med 28 pct. af de globale udslip, og ja, mange kinesiske fabrikker anvender ikke den mest klimavenlige produktionsteknologi i dag.

Riget i Midten er imidlertid også verdens suverænt største investor i vedvarende energi og har siden 2011 haft sit eget carbon-kvotesystem, der ser ud til at have virket.

I 2017 var Kinas carbon-intensitet faldet til 0,47 kg pr. 1 købekraftsjusteret USD af BNP mod 0,80 kg i 2004. Det er en reduktion på 40 pct., som tilmed blev opnået tre år før tid i forhold til regeringens planlægning.

Spørgsmålet bliver helt grundlæggende, om Kina inden for de næste 3-5 år bliver så ambitiøs i sin klimapolitik, at man vil se med milde øjne på, at Bruxelles begynder at lægge en ny klimatold på kinesiske eksportvarer til EU, som ikke måtte leve op til europæiske emissionskrav.

Det er måske ikke utænkeligt, at præsident Xi ligefrem vil instruere sin regering om til den tid at følge EU’s eksempel. Det ville i givet fald være en kæmpe sejr for klodens samlede CO2-udslip – og for EU. Hvordan andre vigtige samhandelspartnere som Indien, Japan og Brasilien vil stille sig, er uvist, men de vil med stor sandsynlighed ikke være udelt begejstrede.

Og ja, Kina er verdens klart største CO2-udleder i dag med 28 pct. af de globale udslip, og ja, mange kinesiske fabrikker anvender ikke den mest klimavenlige produktionsteknologi i dag.Riget i Midten er imidlertid også verdens suverænt største investor i vedvarende energi og har siden 2011 haft sit eget carbon-kvotesystem, der ser ud til at have virket. I 2017 var Kinas carbon-intensitet faldet til 0,47 kg pr. 1 købekraftsjusteret USD af BNP mod 0,80 kg i 2004. Det er en reduktion på 40 pct., som tilmed blev opnået tre år før tid i forhold til regeringens planlægning.

Får vi en grøn handelskrig?

Summa summarum: EU-Kommissionen og en række medlemsstater vil betræde jomfruelig jord rent handelspolitisk, hvis planerne om en klimatold bliver til virkelighed. Der eksisterer på den anden side et politisk imperativ i EU-kredsen om, at man ikke kan tillade en dynamik, hvor klimavenlig fremstillingsindustri i Europa bliver stadig mindre konkurrencedygtig, fordi europæiske virksomheder flytter deres produktion andre steder hen til skade for klimaet og med tab af europæiske arbejdspladser til følge.

Der må forventes krads kritik og eventuelt økonomiske gengældelsesforanstaltninger fra den anden side af Atlanten og måske også fra Kina, hvis et så indgribende tiltag bliver til virkelighed. Et tiltag, der tilmed vil hvile på komplekse beregninger med diskutable antagelser og blive lanceret i en forvejen samspilsramt global økonomi. Det er et realistisk scenarium, som i yderste konsekvens kan resultere i grønne handelskrige.

Det, der taler imod, at vi havner i den kedelige situation, er, at den klimamæssige nødvendighed bliver en force majeure i de centrale hovedstæder uden for Europa. Der er blandt de toneangivende EU-lande en klar, fælles forståelse af, at carbon leakage-dynamikken må tackles ikke kun i Europa, men globalt. Og i det optimistiske scenarium kan EU blive den retningsgivende firstmover, som kommer til at sætte en global standard, der vil få opbakning fra lande som Kina, Japan, Indien, Canada og Australien.

For at det skal kunne lade sig gøre, bør EU kende sin besøgelsestid og i tide opbygge en diplomatisk bro til især Kina, som i dag virker mere progressiv med hensyn til den grønne omstilling end manden i Det Hvide Hus.