Organisationernes nye lobbyisme – og regeringernes

I scient.pol.-uddannelsens unge dage - og her taler vi begyndelsen af 1970erne - begyndte man studiet med en definition af politik som "den autoritative værdifordeling med gyldighed for et samfund" (David Easton, 1965). For at få studenterne til at fatte dette blev der tegnet en kasse, som var det politiske system, to pile ind i kassen, som var omverdenens støtte og krav til systemet, og en pil ud af kassen, som var det output, som den politiske proces førte til.

Med denne model som udgangspunkt lærte vi så, at organisationerne stod uden for det politiske system og bankede på med deres krav, men ikke deltog i den autoritative værdifordeling bortset fra ved forhandling af overenskomster.

Siden har tingene ændret sig fundamentalt gennem to trends:

1) Organisationerne er kommet ind i varmen - de er på flere områder blevet en del af det politiske system i mange pluralistiske samfund i den vestlige verden med regelmæssig, systematisk og direkte inddragelse i regeringernes beslutninger.

2) Det er ikke længere alene organisationerne, der lobbyer regeringerne - det er også omvendt, det er den udvikling, der for alvor er kommet på landkortet gennem Public Diplomacy.

Organisationerne inde i regeringskontorerne

For 10 år siden lå der en fed indtægtskilde for konsulenter og andre i at fortælle organisationerne, hvordan man bedst fik indflydelse i EU-systemet gennem lobbyisme. Denne aktivitet blev i de år gjort til genstand for en solid nedvurdering. Bag ordet "lobbyisme" lå angiveligt en em af ikke-demokratisk proces, de rigeste får størst indflydelse, vi ved ikke, hvad der foregår og endda korruptionsanklager.

Det interessante var, at hvis processen, der dækker over organisationernes forsøg på at få indflydelse, foregik i Danmark - f.eks. i forbindelse med forberedelsen af et nyt lovforslag - så hed organisationernes involvering ikke lobbyisme, men legitim interessevaretagelse, høringsproces og græsrodsinddragelse.

I dag har organisationerne fået en endnu større rolle i f.eks. Danmark. I stedet for at være uden for scient.pol.-boksen fra før, er de nu genstand for tæt inddragelse (selv om denne inddragelse praktiseres lidt med forskel fra myndighed til myndighed, som beskrevet af Tobias Zacho Larsen og Sigrid Gjessing på Kforum ("Den moderne embedsmand er kaffebrygger", den 9. april 2010).

To eksempler på organisationernes øgede indflydelse:

1) Danmarks beslutningsproces vedrørende EU-forslag

Da Danmark blev medlem af EU, blev der hurtigt etableret det, der skulle vise sig at blive en meget effektiv koordinationsmekanisme for fastlæggelse af en dansk holdning til et hvilket som helst forslag fra Kommissionen. Processen, der var skåret over et fransk forbillede, gik ud på, at alle interessenter kort efter fremkomsten af Kommissionens forslag til f.eks. et direktiv, skulle samles i et såkaldt specialudvalg.

I starten var det tanken, at disse interessenter alene skulle være repræsentanter for de ministerier, der havde en interesse i et givet område (altså embedsmænd). Der blev hurtigt nedsat ca. 30 udvalg inden for f.eks. landbrug, økonomisk politik, arbejdsmarkedsforhold, transport osv. og disse udvalg forberedte så udkast til en dansk regeringsholdning til EU-forslagene. Organisationerne var overladt til deres vante rolle med at blive hørt skriftligt.

Efterhånden som det danske demokrati udviklede sig, og organisationerne fik større og større indflydelse, begyndte de naturligt nok også at kræve større inddragelse i EU-koordinationsprocessen i Danmark. Langsomt begyndte en udvikling fra, at organisationerne af og til kunne fremlægge synspunkter i specialudvalgsmøder, kom til at deltage i hele møder, og til i dag, hvor interesseorganisationerne i vid udstrækning (de facto) er blevet medlemmer af mange af specialudvalgene.

Det er interessant - og udtryk for dansk tradition og pragmatisme - at organisationer er så tæt inde i den procedure, der ender med en regeringsbeslutning.

En af grundene til, at der er kommet denne tætte organisations-inddragelse på EU-området i Danmark er, at det er i regeringens egen interesse at tage dem om bord tidligt. For hvis ikke det sker, så ved man jo, at mange organisationer har gode relationer ind i Folketingets Europaudvalg, hvor (mindretals)regeringen - for det er regeringer i Danmark jo som regel - at the end of the day skal have et forhandlingsoplæg godkendt i udvalget. Så hellere tage diskussionen tidligt end at blive mødt med alle mulige politiske forbehold i Europaudvalget på et sent tidspunkt i processen.

2) NGOer i handelspolitikken - "Beach Club samarbejdet"

Efter stiftelse af Verdenshandelsorganisationen, WTO, stod Udenrigsministeriet over for, at sagsmængden og kompleksiteten af området "international handelspolitik" steg voldsomt. Hvor det før meget var spørgsmålet om told på varer, så blev det nu tjenesteydelser, intellektuelle ejendomsrettigheder, handel og miljø, investeringsaftaler plus meget mere, der kom på den internationale handelspolitiske dagsordenen.

I Udenrigsministeriet, hvor jeg var kontorchef på det pågældende tidspunkt, kom vi hurtigt til den erkendelse, at vi måtte have bistand udefra, hvis vi med de begrænsede ressourcer, vi havde, skulle varetage Danmarks interesser på en ordentlig måde.

Så efter et WTO-ministermøde i Geneve i 1998, hvor alle NGOer var med, tog vi hele styrken på FNs restaurant nede ved Geneve-søen. På trods af det prangende navn Beach Club var det et pizzeria. Her lagde vi kortene på bordet og sagde, at vi gerne ville have deres faglige hjælp og høre deres synspunkter vel vidende, at dette indebar øget indflydelse til organisationerne. Derfor ville vi stifte Beach Club-samarbejdet, hvor der skulle være en generel arbejdsgruppe med repræsentanter for ministerierne og organisationerne og en række fagligt specialiserede arbejdsgrupper, hvor alle organisationer med stakes i handelspolitikken kunne få sæde.

Beach Club-samarbejdet findes stadigvæk og er et super eksempel på, at det ikke er nødtvunget, at en myndighed som Udenrigsministeriet går ind i samarbejde med organisationerne - vi har en helt egen interesse i det.

Organisationerne er således vandret lige så stille ind i David Eastons politiske system-kasse, der ellers var forbeholdt de statslige aktører. Men fordelene er store: Tidlig afklaring af organisationernes holdning, mere åben og demokratisk beslutningsproces og faglig hjælp til diplomaterne til håndteringen af store og komplicerede sagskomplekser.

Omvendt lobbyisme - regeringerne over for organisationerne

I takt med globaliseringen er der sket en eksplosion i kommunikationsudviklingen, som har medført, at det er blevet lettere for ikke-statslige aktører at få indflydelse på anliggender, der før alene var forbeholdt statslige aktører som regeringer, parlamentsmedlemmer, embedsmænd m.fl.

Under en Muhammedsag kan det være af stor betydning af få kontakt med religiøse ledere, taler vi klima, er det det NGOer og denne verdens Al Gore-er, som det kan være af største betydning at få indflydelse på. Og over det hele hænger medierne som altafgørende aktører i dagens politiske processer - både som formidler af kommunikation og som selvstændige bærere af synspunkter (aviser har en holdning, og det har Fox News og Al Jazeera også).

Som diplomater er vi altid gået efter indflydelsen. Lige fra vi red rundt på hest til de europæiske kongehuse for at skabe alliancer og til dagens parlamentariske systemer, hvor vi forsøger at etablere netværk til politikere og embedsmænd i andre lande for at fremme danske interesser.

Men i dag er det bare ikke nok. Vi må også "ud på gaden" og have fat i de ikke-statslige aktører, der i dagens kommunikations-samfund har fået så stor indflydelse. Så diplomaterne er nu mere systematisk gået i gang med at skabe netværk og dialog med medier, meningsdannere, lokale grupper, NGOer og mange flere atypiske aktører.

Denne proces kaldes Public Diplomacy, og set på den måde er Public Diplomacy en slags omvendt lobbyisme, hvor det politiske system retter sig mod NGOer for at få indflydelse.

Dette kombineres selvfølgelig med netværkstænkning, og en af hovedpointerne er selvfølgelig, at vi ikke bare får indflydelse ud af den blå luft ved "crash-landing Public Diplomacy", men løbende bygger et gensidigt forhold op gennem "take off Public Diplomacy".

Så med den større betydning for landenes interessevaretagelse, som Public Diplomacy har fået, har diplomaterne været med til yderligere at smadre den fine scient.pol.-model for den politiske proces, der jo ikke have en indflydelses-pil ud af "det politiske system" rettet mod organisationerne, men kun en pil fra organisationerne ind systemet.

Synd for modellen - godt for Danmarks indflydelse.